Североамериканское соглашение о свободной торговле: 24 года на пути от NAFTA к USMCA
Спустя почти четверть века Североамериканское соглашение о зоне свободной торговли (NAFTA/НАФТА) пересмотрено, а между странами-участниками США, Мексикой и Канадой заключен новый договор. Переговорный процесс шел трудно и затянулся. В последний момент стороны сохранили трехсторонний формат соглашения с новым названием и подписали его на полях переговоров Группы двадцати в Буэнос-Айресе. Дональд Трамп внес свой вклад в историю и показал, что американский протекционизм может диктовать условия свободной торговли.
На протяжении полутора лет внимание международного сообщества было приковано к переговорам о пересмотре Соглашения о североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА). От согласования дат начала переговоров до их завершения в двустороннем формате не только их участники и зависимые от результатов предприниматели, но и внешнеэкономические аналитики и эксперты находились в напряжении. Интрига сохранялась до последнего момента, до подписания, которое состоялось 30 ноября 2018 г. на полях саммита Группы двадцати в Аргентине, причем в последний день правления мексиканского президента Энрике Пеньи Ньето. Сам процесс переговоров по НАФТА оказался настолько богатым на события, что заслуживает специального анализа, в рамках которого попытаемся выявить противоречия между сторонами, рассмотреть его этапы и наиболее значимые статьи.
Причины пересмотра соглашения
24 года Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА) считалось одним из крупнейших экономических объединений Западного полушария. Оно принесло экономикам государств-участников значительные выгоды, но в то же время привело к проявлению ряда противоречий, которые спровоцировали американского президента Трампа инициировать пересмотр этого соглашения. По его мнению, из-за этого соглашения Соединенные Штаты потеряли более четверти всех своих рабочих мест в промышленности. В качестве одной из задач пересмотра НАФТА США выдвинули сокращение торгового дефицита со странами-партнерами. Так, если в 1994 г., в первый год действия НАФТА, мексиканский экспорт и импорт в США были приблизительно равны ($51.6 млрд и $54.7 млрд соответственно), то в 2017 г. положительное сальдо торговых операций Мексики с США достигло $121.5 млрд. Кроме того, у США возникли проблемы с доступом на канадский рынок молочной и винной продукции, зерна и других продовольственных товаров.
В связи с односторонним решением США пересмотреть НАФТА государства-участники вступили в период конфронтации. Особенно обострились американо-мексиканские отношения, что было обусловлено намерением Трампа построить стену на границе, причем за счет введения налога на импорт товаров из Мексики. Пик конфронтации проявился по причине отмены намеченного на 31 января 2017 г. визита президента Мексики Пеньи Ньето в США, спровоцированного «дипломатическим хамством» Трампа, который накануне в своем Twitter написал, что «предстоящую встречу лучше отменить, если Мексика не намерена платить за строительство стены на американо-мексиканской границе». Это вызвало негодование в Мексике. С требованиями отмены визита в США выступили политики, предприниматели, представители разных слоев мексиканского общества. Политические и деловые круги Мексики призывали к независимому от США курсу, противостоянию протекционизму и продолжению либеральной внешнеэкономической политики. В мексиканском обществе все больше культивировалось мнение, что в ответ на требования Трампа Мексика должна научиться говорить нет, защищать свои принципы и вести внешнюю политику в пользу свободной торговли. По мнению ряда местных экспертов по внешней торговле, разрушение НАФТА не имеет смысла, однако допускалось и это, лишь бы не ухудшались условия торговли. Президент Мексики Пенья Ньето заявил, что мексиканская делегация в переговорах с США по НАФТА будет придерживаться дипломатического формата, требуя к себе уважения, защиты суверенитета страны и интересов мексиканцев. На этом фоне ожидания быстрого начала переговоров о НАФТА, на что надеялись мексиканские и канадские власти, не оправдались.
В Мексике и Канаде с раздражением воспринимались заявления Трампа о несправедливом характере НАФТА, о том, что основные выгоды от этого соглашения имеют только партнеры, а не США. В ожидании вероятного введения США налогов и таможенных пошлин в Мексике рос национализм и велся поиск возможных ответных мер, рассматривались варианты сокращения импорта продовольствия, различных видов продукции из США и замены на других поставщиков. Мексиканские власти стремились показать администрации США, что значительные потери могут быть и у американских экспортеров на мексиканском рынке, так как США поставляли в Мексику автомобильного и авиационного топлива, энергетического оборудования, продуктов питания и пр. на миллиарды долларов.
В условиях неопределенности под влиянием противоречивых заявлений Трампа рассматривались различные сценарии развития событий. Первый — возможность повышения таможенных пошлин и введение США «пограничного корректирующего налога» (Border Adjustment Tax) на специфические товары, например, автомобили. Эта «налоговая атака на импорт» связывалась с проведением налоговой реформы в США, которая могла отразиться на экономике не только участников НАФТА, но и многих других стран мира и вызвать ответную реакцию.
Второй — денонсация НАФТА, то есть не исключалась и возможность выхода стран из этого соглашения. Мексиканские и канадские лидеры заявляли, что их страны не согласятся с ограничениями свободной торговли и останутся в НАФТА только в том случае, если им будет это выгодно. Однако этот сценарий вызвал недовольство не только канадских и мексиканских, но и американских предпринимателей, а также транснациональных инвесторов. Предполагалось, что в случае ликвидации НАФТА экономике 14-ти штатов Мексики может быть нанесен значительный ущерб, так как в этих штатах производят транспортное оборудование, электроаппаратуру, электрогенераторы, запчасти и компьютерную технику, и более 70% всего производства экспортируется в США. Этот факт подтолкнул Мексику идти на дальнейшие уступки ради нового соглашения, пусть даже на двухсторонней основе.
Третий — перезаключение НАФТА, которое предполагало пересмотр действующих и включение в это соглашение новых тем сотрудничества. В поиске союзников в предстоящих переговорах по НАФТА в Канаде и Мексике возлагали надежду на поддержку американских политиков и предпринимателей из пограничных штатов, которые могли бы потерять из-за изменения условий этого соглашения больше всех.
Между Канадой, Мексикой и США наметилось явное противостояние по многим вопросам и, в первую очередь, по вопросам концептуального характера. США встали на путь протекционизма и двусторонних соглашений, а их партнеры по НАФТА продолжали отстаивать свободу торговли и многосторонний подход во внешнеэкономической политике. В воздухе витал призрак торговой войны, в которой стороны вводили бы пошлины и налоги на продукцию, которой они обмениваются; это вызывало неуверенность на рынках. Но партнеры все же пытались ее не начинать. Вокруг НАФТА возникла напряженность, подогреваемая звучащими из Вашингтона претензиями к партнерам и заявлениями о возможности выхода из него США.
На пути к новому соглашению
В этих условиях нелегко согласовывались даты и повестка переговоров. Первоначально их проведение планировалось на май, затем на июнь, а реально переговорный процесс начался в августе 2017 г. Стороны признали необходимость проведения переговоров в ускоренном режиме и завершения их в начале 2018 г., до старта избирательной президентской кампании в Мексике. Составленный график переговоров был разбит на семь раундов: три в США, два в Канаде и два в Мексике. Переговоры шли в основном в закрытом формате, а их результаты подавались обществу общими фразами.
Первый раунд переговоров по обновлению НАФТА проходил в Вашингтоне 16–20 августа 2017 г. Его открыли руководители делегаций — торговый представитель США Роберт Лайтхайзер, министр иностранных дел Канады Кристи Фриланд и министр экономики Мексики Ильдефонсо Гуахардо. Команды экспертов из трех стран представили свои предложения, а рабочие группы начали выработку новой редакции соглашения. Масштаб заявленных тем в рамках первого раунда показал стремление каждой страны добиться амбициозных результатов. К обсуждению этих предложений власти трех стран привлекли широкий круг представителей частного сектора, промышленных ассоциаций, гражданского общества, парламентариев, представителей региональных властей.
Второй раунд переговоров прошел с 1-5 сентября 2017 г. в столице Мексики. В ходе этого раунда удалось создать единый список из предложений по обновлению этого соглашения. Представители трех делегаций подтвердили свою приверженность интенсивным и всеобъемлющим переговорам, однако конкретных результатов в ходе этого раунда переговоров достигнуто не было.
В ходе третьего раунда, который проходил 23-27 сентября 2017 г. в Оттаве стороны добились прогресса в обсуждении ряда проблем путем согласования некоторых элементов текста нового соглашения. Успехи были достигнуты по вопросам сотрудничества в телекоммуникационной сфере, цифровой торговле, политике конкуренции, в области регулирования тарифов и облегчении доступа товаров на рынки. Было завершено обсуждение главы, посвященной малым и средним предприятиям.
Четвертый раунд переговоров по обновлению НАФТА прошел в Арлингтоне (штат Вирджиния, США) 11–17 октября 2017 г. Переговоры продолжались в течение семи дней в рамках 30-ти рабочих групп. Делегации добились прогресса в обсуждении вопросов о развитии конкуренции, таможенных сборах, облегчении торговли и цифровой торговле.
В рамках пятого раунда представители США, Канады и Мексики встретились в Мехико 17–21 ноября 2017 г., но в нем не принимали участие руководители делегаций, поэтому он носил технический характер. Эксперты и дипломаты трех стран обсуждали в этом раунде доступ товаров на рынки, правила происхождения, фитосанитарные меры, вопросы сельского хозяйства, окружающей среды, государственных закупок, цифровую торговлю и финансовые услуги.
Делегации стран-участниц не смогли решить ни одну из ключевых проблем в рамках пятого раунда переговоров по НАФТА, вызвав недовольство администрации Трампа, заявившей, что отсутствие прогресса может подорвать сам процесс переговоров. В то же время американские требования оказывали постоянное давление на переговорщиков. Канада и Мексика не были согласны с рядом других требований американской делегации, включая намерение отказаться от ключевого механизма по разрешению споров и ограничений для поставок продукции сельского хозяйства. У Оттавы и Вашингтона в ходе пятого раунда переговоров возникли непреодолимые разногласия по некоторым вопросам, касающимся автомобильной промышленности и сельского хозяйства.
Прошедший 23–29 января 2018 г. в Монреале шестой раунд переговоров о пересмотре НАФТА также не дал результатов, хотя ожидалось, что он станет решающим. Основным результатом совместной работы сотен американских, канадских и мексиканских специалистов в ходе этого раунда стало лишь согласование текста одной статьи о мерах противодействия коррупции. Эта статья включает классификацию различных видов преступлений и регулирует различные аспекты ответственности правительств, чиновников и компаний, а также механизмы сотрудничества государств-участников в антикоррупционной сфере. Для Мексики это одна из основных проблем национальной экономики, так как по индексу восприятия коррупции Мексика из 176-ти стран занимала 123-е место (США на 18-м месте, а Канада — на 9-м).
Жесткость позиции, отсутствие гибкости со стороны американской делегации и непредсказуемость президента США тормозили любое продвижение в переговорном процессе. Переговоры шли напряженно и очень медленно, а отсутствие прогресса по важным вопросам НАФТА, особенно по так называемым правилам происхождения товаров автомобильной промышленности, указывало на то, что в переговорах не будет поставлена точка в конце марта, как планировалось ранее. Не хватило именно воли со стороны американского президента, чтобы переговоры по НАФТА дали ощутимые результаты.
С 26 февраля по 6 марта 2018 г. в Мехико проходил седьмой раунд переговоров делегации трех стран о модификации НАФТА. Политический фон переговоров изначально не предвещал успеха данного раунда. Так, накануне было отмечено обострение риторики между Пеньей Ньето и Трампом, так как после их телефонного разговора президент Мексики снова отложил намеченную поездку в США. Снова обострилась тема строительства стены на американо-мексиканской границе.
В ходе этого раунда отмечалось падение доверия переговорщиков друг к другу под влиянием заявлений Трампа о намерении ввести налог на импорт стали на 25% и алюминия на 10% с целью защиты внутренних производителей. Это может оказать отрицательное влияние на зарубежных производителей этой продукции, в том числе в Мексике и Канаде, так как из этих стран США закупали 27% импортируемой стали. Переговоры по одной из наиболее острых тем — правилах происхождения для автомобильной промышленности были прерваны, так как главный американский переговорщик по этому вопросу покинул свою делегацию и вернулся в США якобы для консультаций с ведущими автопроизводителями.
Американская делегация продолжала выступать против обязательного статуса вердиктов третейского суда, который занимается урегулированием разногласий между инвесторами и государством. Не изменила она и позицию в отношении государственных закупок, увязывая доступ на американский рынок с совокупным объемом встречных уступок. По обоим направлениям Оттава и Мехико вели переговоры в двустороннем формате без американских партнеров. Неопределенность с НАФТА и заявления о возможном установлении США налогов на импорт стали спровоцировали волатильность обменного курса и обесценение мексиканского песо на 1,7% за неделю переговоров по модернизации этого соглашения.
Седьмой раунд переговоров позволил продвинуться в вопросах условий торговли, доступа на рынки, санитарных и фитосанитарных мер, сельского хозяйства, интеллектуальной собственности, пограничной торговли услугами, правил происхождения товаров и государственных закупок. Однако ключевые вопросы переговоров, такие как раздел о правилах происхождения, доле местного компонента автомобильного производства, сезонность сельскохозяйственного производства и тема разрешения противоречий не были решены в ходе этого раунда переговоров.
Семи раундов переговоров оказалось недостаточно. Медленные темпы, многообразие различных тем и напряженный внешний фон переговоров вызвали необходимость их продления, перевода в формат встреч руководителей делегаций, а затем двусторонних переговоров. Усилиями переговорщиков сначала было достигнуто согласование текстов двустороннего соглашения лишь между США и Мексикой, а затем США договорились с Канадой, которая настойчиво отстаивала свои позиции.
Основные темы переговоров
В ходе переговорного процесса по пересмотру НАФТА было проанализировано более 30-ти тем, среди которых условия торговли, доступ на рынки, интеллектуальная собственность, пограничная торговля, электронная торговля, правила происхождения товаров, сельское хозяйство, санитарные и фитосанитарные нормы, взаимоотношения в сфере противодействия коррупции, государственных закупках, финансовые услуги, текстильная промышленность и одежда.
Несмотря на периодические позитивные высказывания о ходе переговоров, американцы не демонстрировали ни малейшей готовности уступать или предлагать что-либо в обмен на свои завышенные требования, которые способствовали бы снижению торгового дефицита США, стимулировали бы реальное производство и повысили бы занятость.
Наиболее острыми темами на переговорах оказались трудовые вопросы, которые подняли представители профсоюзов Канады и США, указывая на низкие заработные платы в аналогичных отраслях в Мексике и необходимость их компенсировать. Особо остро звучала критика мексиканских властей со стороны руководителя одного из канадских профсоюзов, который обвинил их в нищете населения из-за низких заработных плат.
Важным элементом переговоров по НАФТА стало сотрудничество сельхозпроизводителей Мексики, Канады и США. Экономики этих стран в сфере сельского хозяйства тесно связаны. Производство молока, птицы в Мексике не было бы столь развито без кукурузы, импортируемой из США, а прекратись это производство в Мексике, США некуда было бы сбывать излишки кукурузы.
Делегация США на переговорах предъявляла ряд требований, которые другие члены этого соглашения считали неприемлемыми. Серьезные разногласия возникли на переговорах по статье «sunset», предусматривающей возможное прекращение действия этого соглашения через определенное количество лет. США настаивали на введении ограничения срока действия соглашения пятью годами с возможностью его последующего возобновления, что не выгодно для Мексики с точки зрения возможности привлечения долгосрочных инвестиций. В итоге была согласована возможность его пересмотра через шесть лет с момента вступления в силу.
Новым текстом соглашения предусматривается повышение охраны интеллектуальной собственности — расширение срока действия патентов на биопрепараты с 5 до 10 лет, защита музыкальных произведений и книг — с 50 до 75 лет. Введены обязанности страны транзита задерживать контрафактную продукцию. Повышается стоимость (до 100 долл.) необлагаемых пошлинами ввозимых товаров. Запрещается введение барьеров на электронную продукцию, устанавливается «национальный режим» в сфере финансовых услуг.
Одной из сложных тем переговоров была ст. 19 о независимом арбитраже торговых споров, которую американцы хотели изменить в свою пользу, то есть вынести рассмотрение торговых споров между участниками на национальный уровень, отменив независимый внешний арбитраж. Однако это предложение не принималось Канадой, которая предвидела сложность сопротивления американским антидемпинговым и компенсационным пошлинам. Канада добилась сохранения существующей системы разрешения споров, т.е. США пошли на уступки и согласились не изменять ст. 19 соглашения НАФТА. В свою очередь США получили больший доступ на канадский молочный рынок. Канада согласилась на ограничение экспорта в 2,6 млн автомобилей в США, в случае если будут сняты глобальные пошлины в 25% на оборудование. Американская и канадская делегации стремились навязать мексиканцам свои стандарты безопасности, технические нормы и правила охраны труда.
Большинство разногласий были связаны с отказом Канады и Мексики принять предложение США о повышении доли регионального компонента в собираемых автомобилях. Кроме того, Вашингтон требовал, чтобы половина всех продаваемых автомобилей на рынке были произведены в США. В автопроме норма «региональной» (произведенной внутри стран-участниц) составляющей в цене машин для подведения их под беспошлинный режим увеличивается с 62,5% до 75%, хотя первоначально американцы хотели поднять этот уровень до 85%. Ослабляется режим защиты капвложений — инвесторы теперь смогут рассчитывать лишь на защиту от экспроприации.
Несмотря на периодические позитивные высказывания о ходе переговоров, американцы не демонстрировали готовность уступать или предлагать что-либо в обмен на свои завышенные требования, которые способствовали бы снижению торгового дефицита США, стимулировали бы реальное производство и повысили бы занятость.
Таким образом, зона свободной торговли между США, Мексикой и Канадой сохраняется на основе уже нового соглашения, которое будет иметь уже не только новое содержание, но и новое название «USMCA» (по заглавным буквам стран-участниц в английской транскрипции). Дональд Трамп добился своего, получив выгоды для ряда отраслей американской промышленности и сельского хозяйства, продемонстрировав международному сообществу свою настойчивость в деловых переговорах. Он держал в напряжении своих ближайших партнеров и показал миру, что свободная торговля должна быть лишь в американских интересах.
Автор: Николай Школяр, д.э.н.,
профессор, ведущий научный сотрудник Института Латинской Америки РАН
